Las realidades del «acuerdo» con la UE, en el «Acuerdo Marco» con España
Por Robert Vasquez
Abogado y periodista gibraltareño
Monumento al trabajador transfronterizo ante la Verja de Gibraltar. Foto Sergio Rodríguez
*Hora de repasar el Acuerdo Marco
*Se acordaron los fundamentos con España
*El tratado concretará los detalles
*Se siguieron los conceptos del Real Instituto Elcano pero sin soberanía conjunta
*Se descartó la soberanía conjunta en favor de reservas de soberanía por ambas partes
*Progresos realizados desde el Acuerdo Marco con un Concordato con el Reino Unido y cuatro Memorandos
*Continuación de la conexión con la UE sin soberanía conjunta
*Beneficios económicos por la erradicación de la frontera
*Las medidas fiscales ya han abordado los problemas de los impuestos directos
*La fiscalidad indirecta se aborda en el Acuerdo Marco
*El Acuerdo Marco incluye otros muchos asuntos
*Prosperidad compartida con fluidez fronteriza pero sin soberanía conjunta
EL ACUERDO MARCO EN LA UE
Tal vez sea el momento de revisar una vez más el Acuerdo Marco del Año Nuevo 2020, ya que el silencio sobre un posible «acuerdo» del Gibexit entre el Reino Unido y la UE sobre Gibraltar sigue siendo ensordecedor a pesar de que nos acercamos a la Navidad y al Año Nuevo. Durante el Día de Gibraltar en Londres, todo lo que obtuvimos fueron sonidos fragmentarios pero ningún detalle de lo que se está hablando, que sigue siendo secreto.
Una relectura de ese Acuerdo Marco pone de relieve que los fundamentos se acordaron con España por lo cual, lo que se está concretando entre la UE y el Reino Unido deben ser los detalles para ajustarse a los requisitos de toda la UE y hacer efectivo lo acordado.
Son esos detalles los que se convertirán en el Tratado de la UE, ya que el Acuerdo Marco es la base del «mandato de negociación de la Unión Europea para un acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido con respecto a Gibraltar».
Lo interesante es que partes del Acuerdo Marco encajan con algunos de los conceptos que el Real Instituto Elcano publicó el 13 de junio de 2017 bajo el título «La propuesta de soberanía conjunta para Gibraltar: beneficios para todos» [Documento Elcano], con el elemento de soberanía conjunta eliminado.
NO A LA SOBERANÍA CONJUNTA
Sin embargo, hay una diferencia importante y fundamental sin la cual Gibraltar consideraría inaceptable cualquier Tratado de la UE. En lugar de la soberanía conjunta propuesta por España, el Acuerdo Marco ha eludido la cuestión de la soberanía. Lo ha hecho determinando que cada parte supedite cualquier tratado acordado a sus respectivas posiciones sobre ese aspecto fundamental.
España sugirió en la ONU el 16 de octubre de 2016 que debería haber una «soberanía conjunta hispano-británica del territorio...» que se dijo que permitiría «la aplicación continua de los tratados de la UE a Gibraltar.» La continuidad del autogobierno de Gibraltar estaría permitida por el artículo 144 de la Constitución española.
El Acuerdo Marco descarta claramente esa noción, especialmente la sugerencia de que la conectividad con la UE sólo puede mantenerse a través de un elemento de soberanía española. El Acuerdo Marco establece que «El Acuerdo UE/Reino Unido (GIB) contendrá considerandos para salvaguardar las respectivas posiciones jurídicas de España y el Reino Unido en materia de soberanía y jurisdicción». La palabra «control» no se menciona.
Se trata de una posición progresista adoptada por el actual Gobierno español para permitir que la relación de Gibraltar con la UE continúe y prospere bajo los términos de un tratado específico aplicable a Gibraltar, en lugar de una afiliación de soberanía con España, para permitir «la aplicación continua de los tratados de la UE a Gibraltar.»
AVANCES YA REALIZADOS
El Acuerdo Marco, tal y como se prevé en su cláusula 4, ha evolucionado por otros medios, aunque muchos de ellos están limitados en el tiempo por la referencia a un tratado que se alcance entre el Reino Unido y la UE. Existe un Concordato entre los Gobiernos del Reino Unido y Gibraltar que complementa el Protocolo de Gibraltar incluido en el Acuerdo de Retirada de la UE del Reino Unido. Exige el pleno respeto por parte del Reino Unido de la Constitución de Gibraltar de 2006. Reconoce que el Gobierno de Gibraltar conserva sus poderes y responsabilidades, pero que el Reino Unido sigue siendo responsable de los asuntos internacionales y de su cumplimiento. Además, la cláusula 4 permite los Memorandos de Entendimiento. Ha habido cuatro. Uno sobre los derechos de los ciudadanos, que trata principalmente de los derechos y prestaciones de los trabajadores y de los trabajadores fronterizos. Otros tres tratan, respectivamente, de asuntos medioambientales, cooperación policial y aduanera, y tabaco. CONTINUACIÓN DE LA CONEXIÓN CON LA UE El documento de Elcano hace hincapié en el deseo de Gibraltar de permanecer en la UE, tal y como se expresó en el resultado gibraltareño del referéndum del Brexit. Lo que no entiende es que esa expresión de deseo no se traduce en ningún deseo de romper los lazos existentes con el Reino Unido. Se equivoca cuando concluye que «Si ... Gibraltar desea ser un territorio de la UE, donde pueda beneficiarse de un estatuto especial, tendrá que hacerlo en colaboración con España ... los gibraltareños tendrán que pedir al Reino Unido conversaciones con España sobre un régimen de soberanía conjunta que respete la identidad de Gibraltar.» La brillantez y valentía del actual Gobierno español, tal y como se recoge en el Acuerdo Marco, ha sido ver y entender que las cuestiones de soberanía no deben impedir «un estatus especial» para Gibraltar con la UE. Ha reconocido los beneficios económicos que la continuidad de la relación con Gibraltar aporta a toda la región, incluido el Campo de Gibraltar. BENEFICIOS ECONÓMICOS La reciprocidad de los beneficios económicos de una relación con la UE se reconoce a ambos lados de la frontera de Gibraltar. El Documento de Elcano dice que «la erradicación de la frontera y la floreciente cooperación en diversos sectores económicos facilitaría el desarrollo de la zona, basado en elementos como una mano de obra bilingüe y el acceso a una gran población que incluye las provincias de Cádiz y Málaga... la erradicación de la frontera... daría lugar a un crecimiento económico sostenido». El Acuerdo Marco lo reconoce claramente. Sus acuerdos principales se refieren a la libre circulación de personas mediante «la aplicación en Gibraltar de las partes pertinentes del acervo de Schengen necesarias para lograr la eliminación del control de la circulación de personas entre Gibraltar y el espacio Schengen, eliminando todas las barreras físicas». El Anexo 1 amplía este tema. FISCALIDAD El documento de Elcano es erróneamente despectivo sobre los sistemas fiscales directos e indirectos de Gibraltar. En cuanto a la fiscalidad directa, es completamente inexacto, ya que las cosas han cambiado. Gibraltar tiene, y se ha comprobado, un sistema fiscal que cumple con los requisitos de la UE en materia de competencia y ayudas estatales. En cuanto a los impuestos indirectos, el documento de Elcano se queja de que «al no recaudar el IVA ni aplicar el impuesto especial que recauda la UE como impuesto especial sobre productos como el tabaco y el alcohol, Gibraltar importa cantidades considerables de estos productos que posteriormente se introducen de contrabando en España, con el consiguiente perjuicio para las arcas españolas y de la UE». El Acuerdo Marco aborda esta cuestión previendo «una solución a medida, basada en una adaptación de una unión aduanera entre la UE y Gibraltar... destinada a eliminar las barreras físicas entre Gibraltar y la UE...». Se lograría aplicando «las salvaguardias necesarias para evitar distorsiones en el mercado interior, en particular en la economía de la región». Para ello, el Acuerdo Marco prevé que Gibraltar «aplique sustancialmente los mismos derechos y medidas de política comercial que la UE». Además, tendría que aplicar «la legislación pertinente de la UE en materia de aduanas, impuestos especiales e IVA, sistemas informáticos y trámites...». El Memorándum sobre el tabaco ya ha avanzado mucho en este sentido. OTROS ASUNTOS El Acuerdo Marco también acuerda con menos detalle cuestiones sobre el transporte, la igualdad de condiciones, el medio ambiente, la seguridad social (que se amplía con más detalle en el anexo 2), los derechos de los ciudadanos (incluidos los trabajadores fronterizos, como se explica con más detalle en su anexo 3), los datos, los mecanismos financieros que implican la formación/cualificación y el empleo entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar. Deja abierta la posibilidad de que la lista se amplíe. Algunos de estos temas se han concretado en los Memorandos de Entendimiento mencionados anteriormente. Cabe imaginar que cualquier tratado no se apartará mucho de lo que ya se ha acordado en ellos. AVANCES PROGRESISTAS Al final, el documento de Elcano es absurdamente cerrado puesto que concluye que en la frontera resurgirá el régimen anterior a 1984, lo que sólo puede evitarse si «los ciudadanos de Gibraltar... optan por permanecer mediante un acuerdo con España que respete su identidad, autonomía y tradiciones». Tiene razón, pero no de la manera que preveía, es decir, la soberanía conjunta. El progresismo ha prevalecido a los ojos de la actual administración española en un sentido moderno como se muestra en el Acuerdo Marco. El actual Gobierno español ha visto que la prosperidad compartida, que puede disfrutarse a través de la fluidez en la frontera, es alcanzable sin la soberanía conjunta sustituyendo ese polémico concepto por una reserva de la posición de cada parte sobre la soberanía. Es así, como dice la Ponencia de Elcano, que «el pueblo de Gibraltar, que ha expresado su deseo casi unánime de ser ciudadanos europeos, tiene la oportunidad de [buscar] un futuro que sea compatible con su preferencia de seguir formando parte de la UE».
El Acuerdo Marco, tal y como se prevé en su cláusula 4, ha evolucionado por otros medios, aunque muchos de ellos están limitados en el tiempo por la referencia a un tratado que se alcance entre el Reino Unido y la UE. Existe un Concordato entre los Gobiernos del Reino Unido y Gibraltar que complementa el Protocolo de Gibraltar incluido en el Acuerdo de Retirada de la UE del Reino Unido. Exige el pleno respeto por parte del Reino Unido de la Constitución de Gibraltar de 2006. Reconoce que el Gobierno de Gibraltar conserva sus poderes y responsabilidades, pero que el Reino Unido sigue siendo responsable de los asuntos internacionales y de su cumplimiento. Además, la cláusula 4 permite los Memorandos de Entendimiento. Ha habido cuatro. Uno sobre los derechos de los ciudadanos, que trata principalmente de los derechos y prestaciones de los trabajadores y de los trabajadores fronterizos. Otros tres tratan, respectivamente, de asuntos medioambientales, cooperación policial y aduanera, y tabaco. CONTINUACIÓN DE LA CONEXIÓN CON LA UE El documento de Elcano hace hincapié en el deseo de Gibraltar de permanecer en la UE, tal y como se expresó en el resultado gibraltareño del referéndum del Brexit. Lo que no entiende es que esa expresión de deseo no se traduce en ningún deseo de romper los lazos existentes con el Reino Unido. Se equivoca cuando concluye que «Si ... Gibraltar desea ser un territorio de la UE, donde pueda beneficiarse de un estatuto especial, tendrá que hacerlo en colaboración con España ... los gibraltareños tendrán que pedir al Reino Unido conversaciones con España sobre un régimen de soberanía conjunta que respete la identidad de Gibraltar.» La brillantez y valentía del actual Gobierno español, tal y como se recoge en el Acuerdo Marco, ha sido ver y entender que las cuestiones de soberanía no deben impedir «un estatus especial» para Gibraltar con la UE. Ha reconocido los beneficios económicos que la continuidad de la relación con Gibraltar aporta a toda la región, incluido el Campo de Gibraltar. BENEFICIOS ECONÓMICOS La reciprocidad de los beneficios económicos de una relación con la UE se reconoce a ambos lados de la frontera de Gibraltar. El Documento de Elcano dice que «la erradicación de la frontera y la floreciente cooperación en diversos sectores económicos facilitaría el desarrollo de la zona, basado en elementos como una mano de obra bilingüe y el acceso a una gran población que incluye las provincias de Cádiz y Málaga... la erradicación de la frontera... daría lugar a un crecimiento económico sostenido». El Acuerdo Marco lo reconoce claramente. Sus acuerdos principales se refieren a la libre circulación de personas mediante «la aplicación en Gibraltar de las partes pertinentes del acervo de Schengen necesarias para lograr la eliminación del control de la circulación de personas entre Gibraltar y el espacio Schengen, eliminando todas las barreras físicas». El Anexo 1 amplía este tema. FISCALIDAD El documento de Elcano es erróneamente despectivo sobre los sistemas fiscales directos e indirectos de Gibraltar. En cuanto a la fiscalidad directa, es completamente inexacto, ya que las cosas han cambiado. Gibraltar tiene, y se ha comprobado, un sistema fiscal que cumple con los requisitos de la UE en materia de competencia y ayudas estatales. En cuanto a los impuestos indirectos, el documento de Elcano se queja de que «al no recaudar el IVA ni aplicar el impuesto especial que recauda la UE como impuesto especial sobre productos como el tabaco y el alcohol, Gibraltar importa cantidades considerables de estos productos que posteriormente se introducen de contrabando en España, con el consiguiente perjuicio para las arcas españolas y de la UE». El Acuerdo Marco aborda esta cuestión previendo «una solución a medida, basada en una adaptación de una unión aduanera entre la UE y Gibraltar... destinada a eliminar las barreras físicas entre Gibraltar y la UE...». Se lograría aplicando «las salvaguardias necesarias para evitar distorsiones en el mercado interior, en particular en la economía de la región». Para ello, el Acuerdo Marco prevé que Gibraltar «aplique sustancialmente los mismos derechos y medidas de política comercial que la UE». Además, tendría que aplicar «la legislación pertinente de la UE en materia de aduanas, impuestos especiales e IVA, sistemas informáticos y trámites...». El Memorándum sobre el tabaco ya ha avanzado mucho en este sentido. OTROS ASUNTOS El Acuerdo Marco también acuerda con menos detalle cuestiones sobre el transporte, la igualdad de condiciones, el medio ambiente, la seguridad social (que se amplía con más detalle en el anexo 2), los derechos de los ciudadanos (incluidos los trabajadores fronterizos, como se explica con más detalle en su anexo 3), los datos, los mecanismos financieros que implican la formación/cualificación y el empleo entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar. Deja abierta la posibilidad de que la lista se amplíe. Algunos de estos temas se han concretado en los Memorandos de Entendimiento mencionados anteriormente. Cabe imaginar que cualquier tratado no se apartará mucho de lo que ya se ha acordado en ellos. AVANCES PROGRESISTAS Al final, el documento de Elcano es absurdamente cerrado puesto que concluye que en la frontera resurgirá el régimen anterior a 1984, lo que sólo puede evitarse si «los ciudadanos de Gibraltar... optan por permanecer mediante un acuerdo con España que respete su identidad, autonomía y tradiciones». Tiene razón, pero no de la manera que preveía, es decir, la soberanía conjunta. El progresismo ha prevalecido a los ojos de la actual administración española en un sentido moderno como se muestra en el Acuerdo Marco. El actual Gobierno español ha visto que la prosperidad compartida, que puede disfrutarse a través de la fluidez en la frontera, es alcanzable sin la soberanía conjunta sustituyendo ese polémico concepto por una reserva de la posición de cada parte sobre la soberanía. Es así, como dice la Ponencia de Elcano, que «el pueblo de Gibraltar, que ha expresado su deseo casi unánime de ser ciudadanos europeos, tiene la oportunidad de [buscar] un futuro que sea compatible con su preferencia de seguir formando parte de la UE».